Para aqueles que quiserem entender o que está em causa na redefinição do modelo institucional das Universidades[i] , recomendamos a leitura 

- dos Pareceres nºs 4/99 e 5/99 do Conselho Nacional da Educação, que apontam para que as Universidades públicas sejam consideradas integradas no âmbito da Administração Autónoma e não da Administração Indirecta do Estado;

 - do trabalho O surgimento do ‘managerialismo' no sistema de ensino superior português [ii], de Rui Santiago, António Magalhães e Teresa Carvalho, na parte em que se debruça sobre a receptividade dos agentes ligados ao sistema à adopção de uma filosofia de gestão empresarial; - do muito falado mas pouco discutido "Relatório da OCDE" [iii],  na parte relativa a modelos de governação, enfático quanto à retirada das Universidades da Administração Pública, mas cautelosa quanto aos modelos institucionais alternativos, uma vez que a equipa está consciente da complexidade jurídica da questão; e só podemos desejar que não tenha perdido - a intervenção de Vital Moreira no Seminário organizado pelo CNE e pelo Centro de Investigação de Políticas de Ensino Superior (CIPES) em 11 de Dezembro último sobre "Estatuto jurídico das instituições de ensino superior".  

Neste Seminário; numa intervenção que reputamos de muito útil para conhecer os bastidores da preparação da reforma do modelo institucional das Universidades, Vital Moreira excluiu o actual modelo de "instituto público" [iv] e apresentou como desejáveis o modelo "fundação" e o modelo "entidade pública empresarial", admitindo que o Governo viesse a avançar com o modelo "entidade pública empresarial" para acabar por se fixar, como solução de compromisso, no modelo "fundação".

Modelos institucionais 

Para o leitor que ainda há pouco tempo terá lido na comunicação social que uma das hipóteses que o Governo admitia era a transformação das Universidades em ...institutos públicos, surge naturalmente a dúvida sobre quais são os possíveis modelos institucionais e o que os distingue uns dos outros. Correndo embora o risco de simplificarmos excessivamente, e de sermos ultrapassados pela evolução legislativa que se anuncia em matéria de regime de vinculação dos trabalhadores da Administração Pública, abalançámo-nos a construir um quadro em que se distinguem sete modelos institucionais em que as instituições de ensino superior poderiam ser enquadradas. Os primeiros dois modelos considerados são os modelos institucionais clássicos dos serviços públicos - o de plena integração no Estado, típico das Direcções Gerais, na estrita dependência hierárquica do Governo (Mod. I), e o que designámos por "instituto público tradicional", correspondente às situações em que o organismo dispõe de personalidade jurídica de direito público e de autonomia administrativa e financeira, sem prejuízo do exercício pelo Governo de poderes de tutela e de superintendência (Mod. II).

A reforma da Administração Financeira do Estado que vem sendo implementada aos tropeções desde há quase vinte anos[v] esborratou esta distinção, dando mais autonomia aos serviços integrados no Estado, que detêm agora autonomia administrativa no sentido financeiro, embora mantenham a sua dependência hierárquica dos respectivos Ministros, e prescrevendo a perda de autonomia financeira dos institutos públicos tradicionais que fossem incapazes de cobrir dois terços das suas despesas com receitas próprias.

Desta forma, foram capturados pelo modelo institucional da integração no Estado instituições tais como o Instituto Nacional de Administração (INA), a Escola Náutica Infante Dom Henrique (ENIDH) e os Laboratórios do Estado, estes entretanto resgatados por José Mariano Gago de um limbo institucional que, justamente, consideram lesivo da sua capacidade de desempenho.

Aos institutos públicos tradicionais juntaram-se, desde os tempos do cavaquismo, outros institutos públicos com um regime quase empresarial, aos quais se aplicavam apenas os respectivos estatutos e, subsidiariamente, a legislação então vigente para as empresas públicas, e que, bem assim, deveriam relacionar-se com os seus interlocutores segundo normas de direito privado (Mod. III).

O pessoal ficou sujeito ao regime de contrato individual de trabalho, com possibilidade de opção, quando já exercesse funções na entidade, entre o regime de função pública e o regime de contrato individual de trabalho. Dissemos, desde os "tempos do cavaquismo", mas é a João Cravinho e a Eduardo Ferro Rodrigues que se deve, na era guterrista, a segunda vaga de transformação de organismos da Administração Pública em institutos públicos quase empresariais. Só muito recentemente, e em resultado da controvérsia suscitada pela criação de tantos institutos públicos deste tipo, foi aprovada, sob o impulso já de Manuela Ferreira Leite, uma Lei-Quadro dos Institutos Públicos[vi], que no plano laboral dá aliás cobertura tanto ao regime de função pública como ao regime do contrato individual de trabalho e restringiu significativamente a autonomia dos institutos.

Paralelamente uma Lei do Contrato Individual de Trabalho (CIT) na Administração Pública impediu a aplicação da lei geral do trabalho e facultou às entidades públicas aquilo que não se consente às privadas: a possibilidade de terem ao seu serviço trabalhadores contratados a termo resolutivo fora dos pressupostos legais sem daí resulte a conversão obrigatória dos contratos a termo em contratos sem termo[vii]. António Garcia Pereira, em Lisboa, e Paulo Veiga Moura, em Coimbra, animaram em 2005 debates promovidos pelo SNESup sobre esta legislação e não deixaram de chamar a atenção para a limitação de direitos em relação aos da generalidade dos trabalhadores por conta de outrem.

A fuga aos modelos institucionais clássicos continua a revelar-se, não obstante, um movimento perfeitamente imparável, assistindo-se desde há algum tempo à transformação destes institutos públicos quase empresariais em empresas públicas ou à criação directa por via legislativa de entidades públicas empresariais (EPE) (Mod V) ou mesmo de sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos (SA) (Mod VI) que não têm, no plano económico, quaisquer condições de viabilidade sem o recurso a dinheiros públicos. O que tem dado lugar a controvérsia: transformada a antiga Junta Autónoma de Estradas em três institutos quase empresariais, posteriormente reunificados no Instituto das Estradas de Portugal, convertido entretanto em Estradas de Portugal, EPE, o actual Governo apressou-se a pedir à 2 ª Comissão Constâncio que declarasse não ser esta transformação válida para efeitos de procedimento de défices excessivos.

Já o mesmo não sucedeu com os chamados Hospitais SA, criados directamente a partir de institutos públicos tradicionais, que retrogradaram a Hospitais EPE mas mantêm forma empresarial. Noutros domínios, verificam-se também actuações contraditórias: procura-se limitar a criação de EPE municipais, mas criam-se EPE estatais para gerir excedentes, para gerir as compras do Estado e até para gerir as obras no parque escolar administrado pelo Ministério da Educação. Neste contexto, e se a autonomia de gestão é um valor relevante, bem terá andado José Mariano Gago na fuga para a frente que consistiu no anúncio do transformação dos Laboratórios do Estado em entidades públicas empresariais[viii].

Universidades: as propostas de mudança...

 Quando os reitores eram mesmo Reitores e os Presidentes do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas (CRUP) não se chamavam Lopes da Silva, as Universidades apontaram para muito alto, por forma a consolidar o auto-governo que tinham conquistado, ou que lhes tinha sido consentido pelo demissionismo de sucessivos ministros de tutela, e a autonomia financeira alargada de que beneficiavam nos termos constitucionais. A proposta de 1996 do CRUP, que visava alterar a Lei de Autonomia for forma a que fosse reconhecida a sua integração na Administração Autónoma do Estado (Mod. VII), só foi apreciada em 1999 pelo Conselho Nacional de Educação, dando lugar aos Pareceres nº 4 e nº 5 / 99, na essência favoráveis.

Porém, o ambiente social e, sobretudo, a receptividade do poder político, tinha mudado. À revisão da Lei de Autonomia das Universidades preferiu José Reis contrapor a publicação da Lei de Organização e Ordenamento do Ensino Superior, que pretendia ser uma "mãe de todas as leis". Na luta por uma "regulação" mal delineada e inaplicável quando o sistema comportava entidades com forma jurídica e natureza económica tão heterogéneas, consumiu ingloriamente José Reis o seu tempo político. Aprovado sob intensas críticas, o diploma não resistiria um ano. Mas os projectos do CRUP ficaram também bloqueados. O Procedimento dos Défices Excessivos (PDE) fez o resto.

Única voz que na altura defendeu a abordagem regulatória, Vital Moreira aparece agora a defender a supressão do autogoverno das Universidades, que, afirma, não decorre da CRP. Numa saborosa revindicta do anterior desaire, apoia agora, aparentemente, o modelo fundacional, sendo certo que, conforme referiu no Seminário, o próprio ensino superior particular e cooperativo segue o modelo fundacional ou o modelo empresarial e que a homogeneização de regimes jurídicos, alargada ao financiamento e à vinculação de pessoal, criaria as condições para se delinear então um modelo de regulação que oferecesse garantias de viabilidade.

Além do mais, como não deixou de referir no Seminário de Dezembro, caso seja possível, como o EUROSTAT parece aceitar em relação aos Hospitais SA / EPE, cujo financiamento é contratualizado com o Estado sob a forma de prestação de serviços, considerar as universidades - fundações ou universidades - EPE como exteriores ao perímetro de consolidação da Administração Pública, os eventuais défices e endividamento das Universidades deixarão de ser considerados como endividamento do sector público administrativo português para efeitos de PDE.[ix].

Este modelo fundacional poderia dar lugar a fundações de direito público, que não estariam sujeitas ao enquadramento orçamental da Administração Pública[x] mas Vital Moreira apontou para Fundações reunindo capitais públicos e privados, instituídas pelo Estado por via legislativa, com o estatuto de pessoas colectivas de direito privado e utilidade pública (Mod. IV), de que existem vários exemplos.

Estas Universidades "fundacionalizadas" sairiam enfim das páginas do Diário da República, uma velha reivindicação, o Código de Procedimento Administrativo ganharia foros de velharia arqueológica.

...e as suas consequências

Para quem não sacrifique exclusivamente no altar da Deusa Regulação, haverá todavia, outras preocupações a ter em conta:

• ainda que toda a Administração Publica se transforme num arquipélago de fundações, entidades públicas empresariais e sociedades anónimas, ainda que todos os trabalhadores passem a regime de contrato individual de trabalho, toda essa massa de organizações continuará  a necessitar de um sistema  de pilotagem que os Governos se têm revelado incapazes de construir;
• em particular, em relação às Universidades, é o Estado que tem sido incapaz de definir objectivos, contratualizá-los e promover a avaliação, não são as Universidades que se têm mostrado indisponíveis para executar;
• a contratualização da prestação do serviço de ensino no seu conjunto pode ser feita sem alteração do actual modelo institucional, como desde há cinco anos vimos a insistir[xi];
• não é líquido que a alteração do modo de formação dos órgãos académicos conduza à mudança de titulares, não sendo para admirar que, livres de peias, aqueles que souberam ganhar nestes anos um controlo férreo sobre as suas  instituições à custa da manipulação de entradas e saídas e dos concursos de promoção, e da forma utilização dos próprios recursos financeiros, acabarão por ser reconduzidos no poder, sem a actual limitação do número máximo de mandatos e sem o espartilho da lei nem o controlo dos tribunais.

Para quem pense que a flexibilização de condições laborais permitirá que se recompense melhor o mérito, é de ter em conta que até agora todas as formas de flexibilização introduzidas se têm traduzido, pelo contrário, em precarização adicional e em degradação de condições. No entanto, justificar-se-á que se procure fazer um balanço aprofundado das vantagens e desvantagens da introdução do contrato individual de trabalho. Procuraremos fazê-lo, se tivermos oportunidade, em próximo artigo.